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Haiti und die Gefahren der “Verantwortung zum Schutz”

Donnerstag, 23. April 2009

Der kanadische Autor Anthony Fenton hat einen hervorragenden Artikel über “Haiti and the Dangers of Responsibility to Protect (R2P)” veröffentlicht. Obwohl der Text vielleicht etwas zu sehr das Bild einer imperilistischen US-amerikanisch-kanadischen Verschwörung gegen die nicht näher differenzierte Bewegung Aristides bemüht, ist der Artikel absolut lesenswert. Er handelt im Kern nicht von der militärischen Besatzung Haitis unter UN-Mandat, die Fenton als “lower intensity COIN war” gegen die Bewegung Lavalas und die Gegner der Besatzung bezeichnet. Vielmehr werden die kanadische und die US-amerikanische Rolle bei der Destabilisierung der Regierung Aristide zwischen 2000 und 2004 ziemlich detailliert dargestellt. Parallel dazu beschreibt Fenton, wie im selben Zeitraum und teilweise von denselben Akteuren die Debatte um die “Verantwortung zum Schutz” vorangetrieben und versucht wurde, diese als völkerrechtliche Norm zu etablieren. Dies macht er aufgrund solider Recherchen und beweist eine gute Kentniss der R2P-Debatte und ihrer Akteure. Er stellt die R2P gekonnt in den Kontext ähnlicher Konzepte bzw. verschiedener Umsetzungsformen, wie das Protektorat (Trusteeship) und die geteilte Souveränität (shared sovereignty). Gekonnt entlarvt er dabei einige grundlegende Begriffe der Global Governance-Rhetorik:

As it turned out, the “international community” opted to officially abandon the rhetoric of trusteeship, following both the advice of Graham, as well as one of the concept’s 21st century progenitors, Stephen Krasner. Writing in the NED’s Journal of Democracy in 2005, Krasner reasoned that “for policy purposes,” “shared sovereignty” should be termed “partnerships,” in order to simultaneously undermine and pay lip service to state sovereignty. The distinction is important. By claiming that they are merely a collective of “donors” who are “accompanying” their “partner,” Haiti, the foreign interveners try and render themselves unaccountable for their actions. If things go wrong, the blame can be placed on Haitians themselves. __
Another, related concept that has been abandoned rhetorically but applied in actuality in Haiti is that of the ‘Responsibility to Protect’ (R2P) doctrine. Alongside the multi-track process of destabilizing Haiti in the period 2000-2004, a radical reconfiguration of how state sovereignty is to be viewed began to be formalized. In the middle of this process, Haiti was characterized by some as an ‘ideal R2P situation.’

Fenton betrachtet dabei weniger die heutige Besatzung, die UN-mandatierte und den Vorgaben der USA, Kandas und Frankreich folgende Intervention in Haiti als Umsetzung der R2P, sondern eben die vorangegangenen Bemühungen, die Haitianische Regierung zu schwächen. Denn er versteht die R2P weniger als Legitimationsmuster für militärische Einsätze, denn als Vorgabe für finanzielle Sanktionen oder die Unterstützung von oppositionellen Gruppen um ein ungeliebtes Regime zu stürzen:

R2P typifies in doctrinal form the ‘evolution of the conventional concept of sovereignty’ by “considered people.” In short, R2P has been defined as a situation wherein “the power of the sovereign state can be legitimately revoked if the international community decides that the state is not protecting its citizens.” Importantly, the state’s power is not only taken in extreme instances, via military intervention. Sovereignty can also be undermined by policies imposed under the “preventive” and “rebuilding” phases of the R2P spectrum, often in the form of economic sanctions, “coercive diplomacy,” “democracy promotion,” “good governance,” and structural adjustment programs…
Although there is no space for an analysis of the entire ICISS report here, it is worth noting that it stressed that military intervention was considered a last resort, and that attention is to be paid to “direct prevention efforts.” According to the ICISS, such measures can “make it absolutely unnecessary to employ directly coercive measures against the state concerned.”
Examples of preventive measures listed that can be found in the case of pre-coup Haiti include “political and diplomatic” efforts such as “friends groups,” (i.e. the ‘Friends of Haiti), or “problem-solving workshops” (i.e. the ‘Ottawa Initiative on Haiti’). More importantly for the purposes of this article, the ICISS lists “economic direct preventive measures,” sometimes of “a more coercive nature” that can be employed, such as “threats of trade and financial sanctions…threats to withdraw IMF or World Bank support; and the curtailment of aid and other assistance.”

Deshalb beschreibt er in seinem Artikel ausführlich, wie die USA und Kanada insbesondere 2002 Ausschüttungen der Inter-American Development Bank (IDB) an Haiti durch diplomatischen Druck verzögerten, obwohl sich beide Regierungen im Klaren sein mussten, dass dies nicht nur die Regierung Aristides schwächt, sondern auch die Bevölkerung des Landes hart treffen wird:

Another Canadian memo drafted eight months before Aristide’s ouster (June 10, 2003) noted how “the gradual suspension of most external assistance” and the channeling of funds away from the Haitian state to NGO’s had the result of weakening the government; “Accordingly, the State’s capacity to respond to the needs of the population has been greatly diminished.” Publicly, however, it was Haiti’s “failure” and “bad governance,” coupled with Aristide’s increasingly “authoritarian” ways, that diminished the State’s capacity.
No one knows how many Haitians lives were affected by this “gradual suspension” of aid. As Todd Howland of the RFK Memorial Foundation said, as a result of these obstructions, “Haitians have died. There have been actual deaths linked to the fact that the IDB never disbursed these loans.”

Je mehr sich andeutete, dass dies auf den mehr oder minder gewaltsamen Sturz der Regierung hinauslaufen würde, desto weniger wurde jedoch Haiti mit dem philantropischen daherkommenden R2P-Ansatz in Verbindung gebracht. Dies wird u.a. am Beispiel Gareth Evans´, Präsident der International Crisis Group und einer der prominentesten Befürworter der R2P, dargestellt:

In purporting to respond to critics of R2P in his new book, “The Responsibility to Protect: Ending Mass Atrocity Crimes Once and For All”, Gareth Evans, the person who is perhaps R2P’s leading lobbyist, attempts to dismiss “those who retain a strong aversion to imperialism, or perceived neo-imperialism” as erecting “straw men” by insisting on “hammer[ing] away at humanitarian intervention as the target, and only incidentally mention R2P…without acknowledging that the debate has moved on and the extent to which their concerns have already been conceptually accommodated.”
Unfortunately for Evans, no such ‘conceptual accommodation’ that would allow for the destabilization, regime change, and counterinsurgency war waged against Haiti, can be found to exist. As such, it seems reasonable to suggest that until the appropriate parties are held accountable for their policies, it is impossible to “move on.” Evans himself, as the president and CEO of the International Crisis Group (ICG), repeatedly cites ICG documents throughout his book. But when it comes to Haiti, there is not a single explicit reference to the situation in Haiti for the period covering 2004-2006 (despite the fact the ICG issued six Haiti-specific reports during the period).36 __
Writing about the topic of economic sanctions in a section titled ‘Operationalizing the Responsibility to Protect,” Evans warns, without mentioning Haiti, that “the capacity of financial sanctions to do real damage…should never be underestimated.” __
Far from exceptional, Evans’ evasion of R2P’s destructive application in Haiti appears to be standard fare. Indeed, noting the absence of such discussion in the Canadian discourse, one R2P advocate has noted, “The Canadian government’s justification for the 2004 intervention in Haiti, without open debate from an R2P perspective, has damaged the R2P campaign, particularly in Latin America and the Caribbean.”

Denn damit sich die R2P bzw. geteilte Suveränität als völkerrechtliche Norm bzw. als Völkergewohnheitsrecht durchsetzt, müssen möglichst viele Staaten zumindest Lippenbekenntnisse hierfür abliefern. Die Staaten des globalen Südens jedoch, sind da natürlich vorsichtig. Mit der heutigen Situation in Haiti als Ergebnis angewandter Schutzverantwortung aber dürften auch die philantropisch motivierten Menschenrechtskrieger, die notwendig sind, um diese imperialen Konzepte auch im globalen Norden humanistisch ummäntelt zu legitimieren, nicht oder besser noch vom Gegenteil überzeugt werden.

Nicht zentral, aber am Rande geht Fenton auch noch auf die zu erwartende Unterstützung der R2P durch die neue US-Regierung ein. Denn dieses Konzept passe hervorragend in die sich herauskristallisierende außenpolitische Konzeption Obamas:

Far more than pre-emptive, unilateral wars, R2P appears to be the perfect complement to the U.S.’s expanding counterinsurgency and emerging “smart power” doctrines, to which Obama has already indicated a commitment. Some of Obama’s key cabinet picks (namely Susan Rice, and Hillary Clinton) and advisors close to the incoming administration’s camp (most notably top Clinton advisor Lee Feinstein, Samantha Power, and Anne-Marie Slaughter) are well-known advocates for R2P’s “operationalization.”

Und weil der Text so gut und wichtig ist, dass er nicht in den Weiten des internets verloren geht, stelle ich ihn hier am Schluss nochmal komplett ein.

Haiti and the Dangers of Responsibility to Protect (R2P)
by Anthony Fenton
www.zcommunications.org/, December 27, 2008

Introduction __
In 2004, Haiti’s democratically-elected president, Jean Bertrand Aristide, was overthrown by a small but well organized and funded opposition movement backed by the most powerful members of the “international community” - the U.S., Canada, and France. __
Doing what his father and Bill Clinton were unable to before him, President George W. Bush led the way in answering the question that had vexed consecutive administrations since Haiti’s popular movement swept the Duvalier’s totalitarian dynasty from power in 1986: “Who will rid me of this turbulent priest?” __
In December of 2005, Fabiola Cordova, the program officer who was overseeing the National Endowment for Democracy’s (NED) burgeoning program in Haiti described how, even after more than a decade of efforts to undermine, demonize, and isolate Aristide leading up to the 2004 coup, the U.S. based their political operations on the following calculation: __
“Aristide really had 70% of the popular support and then the 120 other parties had the thirty per cent split in one hundred and twenty different ways, which is basically impossible to compete [with]…” __
The goal, then, was to us “even the [political] playing field’ inside of Haiti under the auspices of ‘promoting democracy.” This translated to the establishment of policies operating in parallel fashion on several tracks. The political opposition, factions of which were linked to the ‘rebel’ paramilitary movement that would emerge, was bolstered in attempt to consolidate it as a united movement against Aristide. Meanwhile, Aristide’s government was simultaneously isolated diplomatically, a de facto economic embargo was placed on his government, and aid money was circumvented around the government and given to NGO’s, many of which helped form the opposition. __
Combined with a variety of other factors, the strategy had the effect of creating an enabling environment for Aristide’s extra-constitutional removal from power. __
With UN Security Council authorization, the U.S., Canada, France, and Chile were the first countries to send their militaries in to “stabilize” the country. They quickly joined forces with the anti-Aristide political opposition and “rebel” insurgency. On the one hand, they set up a puppet regime that was swept clear of Aristide’s Lavalas party, which was occupied by Western ‘technical assistants’ and Western-friendly ‘technocrats.’ On the other hand, the UN occupying forces joined the anti-Aristide insurgency and waged a counterinsurgency (COIN) war against Lavalas, whose members were included among those identified as anti-occupation ‘insurgents.’ __
By the end of the summer of 2004, the UN’s Multilateral-Interim Force (MIF) had morphed into the Brazilian-led MINUSTAH. A lower intensity COIN war continued through 2006; according to various reports, thousands of Haitians - civilians, militants, non-violent activists - lost their lives to conflict during this period.
The UN’s military and policing occupation continues today, with continuing Brazilian leadership alongside the forces of ten other Latin American countries, plus Jordan, Sri Lanka, and the Philippines. Despite having largely receded from their muscular military role, the U.S., Canada, and France remain, individually, the three most powerful external political actors in Haiti. __
Needless to say, the kind of ’stability’ sought by the foreign interveners has not yet arrived; nearly five years of UN-sanctioned occupation has not improved life for most Haitians; incredibly, a popular movement still exists calling for the return of exiled former President Aristide. Few would contest the claim that, were he to return to Haiti and run in a future election, Aristide would win in a landslide.
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Protecting Haitians, ‘Sharing’ their Sovereignty __
Some comments published recently by the former commander-in-chief of the Chilean Army, Juan Emilio Cheyre, speak to the need to return our attention to the roots of the Haiti intervention. Having just returned from Haiti, Cheyre, now the director of an elite Chilean think tank, wrote a column calling for a reduction of the Haiti’s sovereignty, which he thinks should be placed in “de facto trust” with the international community. Together, the foreigners and Haiti would exercise a sort of “shared sovereignty.” Although a “drastic option,” Haiti is, according to the retired general, after all, a “failed state.” The evolution of “the conventional concept of sovereignty,” Cheyre reasons, renders foreign tutelage over Haiti a necessary evil. __
Cheyre is only the latest in a long line of foreigners to publicly pontificate on the neo-colonization of Haiti. __
Speaking to a Canadian parliamentary committee only a few weeks after Aristide’s removal, the head of a Canadian think tank and ‘democracy’ promotion NGO, John Graham of the Canadian Foundation for the Americas (FOCAL), wanted to avoid having “the stones of anti-colonialism hurled,” at the foreign trustees, but at the same time felt that some measure of foreign control over the Haitian state was necessary: __
“We don’t want to call it a trusteeship, but we didn’t call Bosnia a trusteeship. We didn’t call East Timor a trusteeship. But some control has to be vested in the international community to give Haiti a beginning.” __
As it turned out, the “international community” opted to officially abandon the rhetoric of trusteeship, following both the advice of Graham, as well as one of the concept’s 21st century progenitors, Stephen Krasner. Writing in the NED’s Journal of Democracy in 2005, Krasner reasoned that “for policy purposes,” “shared sovereignty” should be termed “partnerships,” in order to simultaneously undermine and pay lip service to state sovereignty. The distinction is important. By claiming that they are merely a collective of “donors” who are “accompanying” their “partner,” Haiti, the foreign interveners try and render themselves unaccountable for their actions. If things go wrong, the blame can be placed on Haitians themselves. __
Another, related concept that has been abandoned rhetorically but applied in actuality in Haiti is that of the ‘Responsibility to Protect’ (R2P) doctrine. Alongside the multi-track process of destabilizing Haiti in the period 2000-2004, a radical reconfiguration of how state sovereignty is to be viewed began to be formalized. In the middle of this process, Haiti was characterized by some as an ‘ideal R2P situation.’ Since the coup, however, and since the R2P is becoming embedded in international institutions and law, Haiti has dropped off the R2P radar. Dozens of papers, panels, symposiums, and conferences seem to have studiously avoided Haiti when discussing R2P. __
Although its roots go back at last as far as the conceptualization of the idea of “sovereignty as responsibility,” first formulated by the elite Brookings Institution think tank’s Francis Deng with generous funding from the Carnegie foundation in the early 1990s11, R2P made its most serious advancement with the 2001 Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS).
The ICISS was spearheaded and coordinated by the Canadian government beginning in 2000, and, importantly received crucial seed money from several key U.S.-based liberal philanthropic foundations. As two U.S.-based R2P advocates, Adelle Simmons and April Donnellan wrote recently, the R2P simply “would not have come about without the support of philanthropy.”
Historically, many foundations have undertaken extensive programming abroad, at arms length but also inextricable from the interests of U.S. imperialism. In the case of R2P, philanthropy is said to possess a “comparative advantage” to the extent that they can contribute “to the larger goal of establishing norms by supporting civil society groups whose work complement[s] and reinforce[s] governments or official organizations.”
Indicative of the elitist nature of R2P’s development, an American R2P advocate described how an early R2P conference he helped organize was, in effect “an insiders game to discuss and decide what some of the elements of the Responsibility to Protect doctrine should be so that the political extremists wouldn’t get a hold of it before considered people were able to define it.” __
R2P typifies in doctrinal form the ‘evolution of the conventional concept of sovereignty’ by “considered people.” In short, R2P has been defined as a situation wherein “the power of the sovereign state can be legitimately revoked if the international community decides that the state is not protecting its citizens.” Importantly, the state’s power is not only taken in extreme instances, via military intervention. Sovereignty can also be undermined by policies imposed under the “preventive” and “rebuilding” phases of the R2P spectrum, often in the form of economic sanctions, “coercive diplomacy,” “democracy promotion,” “good governance,” and structural adjustment programs. __
For myriad reasons, many of which are illustrated by the case of Haiti, R2P remains relevant for die hard supporters of sovereignty, not the least of which due to the fact that the Haiti intervention is seen by some as a model for future interventions in the hemisphere. __
Providing a case in point in the fall of 2005, a Canadian diplomat told a group of journalists gathered in Canada’s austere Port au Prince embassy that Haiti is “an example for the crisis to come in this hemisphere. We could think, for example, what will happen when Cuba will be in transition…”__
Not only for Cuba, who, for good reason, have remained one of the few outspoken critics of R2P, but for the entire world, the case of Haiti shows that the attempted institutionalization of this doctrine carries with it serious, potential dangers. __
Following the controversial inclusion of the (albeit watered-down) R2P language in the UN’s 2005 World Summit Outcome document, a veritable, well-funded “R2P Lobby” has stealthily emerged to advance and consolidate the doctrine as a ‘global norm.’ Some lessons from R2P’s application in Haiti offer some sobering reasons to monitor, and, if necessary, counter R2P’s consolidation. __

R2P’s Haitian Genesis __
On the last weekend of January 2003, the Canadian government hosted a secret meeting to discuss Haiti’s future. Only informing the Haitian government after the fact, the “Ottawa Initiative on Haiti,” was attended by representatives of the self-identified “friends of Haiti,” including, chiefly, the U.S., Canada, and France, along with representatives from the EU and OAS. __
Although the details of the meeting remain disputed - the relevant portions of declassified documents describing the meeting were redacted - the journalist who broke the story of the meeting, Michel Vastel, stands by his claim that the meeting’s attendees arrived at “a consensus that ‘Aristide should go.’” Vastel claims that the French government “suggested there should be a ‘trusteeship’ like there was in Kosovo. That was not an intervention, they said, that was their responsibility - all these countries - to protect.” __
One of Vastel’s sources for the story was then-Canadian Secretary of State for Latin America and Liberal Member of Parliament Denis Paradis, who organized the meeting. In an interview following Aristide’s removal in 2004, Paradis denied that Aristide’s ouster was discussed, but said that R2P was the “thematic that went under the whole meeting,” and that “if there is one place where the principles of this ‘responsibility to protect’ would apply around the world, it’s Haiti.” __
Paradis’s statements are important to the extent that Canadian and UN officials were loathe to publicly tout Haiti as an example of R2P’s application, especially when at the same time R2P advocates were busily lobbying to get it adopted at the 2005 UN Summit. __
Nevertheless, there is some indication that Haiti was seen by Canadian officialdom as an ideal R2P situation. In a declassified talking points memo from Canada’s Department of Foreign Affairs dated 26 March 2004 titled “Canada’s Responsibility to Protect Follow-up Efforts,” the following question is posed: “Why is Canada not applying The Responsibility to Protect in the case of Haiti?” The answer is revealing. __
On the one hand, the R2P was, at that point, “a report only” and “not considered part of customary international law,” although this was (and remains) the goal. On the other hand, “Canada’s actions in the case of Haiti are entirely consistent with our support for R2P’s core-findings…” __
Official rhetoric aside, there are other sets of since-declassified memos that illustrate the extent to which ‘R2P principles’ were applied, not to ‘protect’ Haitians, but to destabilize the democratically elected government in preparation for its overthrow. __
There is an interesting convergence that is worth noting between Canada’s unprecedented leadership role in Haiti, and its leadership role in advancing the R2P doctrine. As Paul Martin, the Prime Minister at the time of both the coup d’etat in Haiti and R2P’s adoption in 2005, wrote in his recently published memoir, Canadian leadership on R2P was desirable since, as Canada “was never a colonial power, and no one suspects us of neo-colonial ambitions, we are able to come to this work with ‘clean hands.’” __
Such sentiments were consistent with those expressed by John Graham’s colleague at FOCAL, Carlo Dade, during Parliament’s post-coup hearings on Haiti, who referred to Canada’s “perception in the region as a counterweight to what is viewed as heavy U.S. involvement in the region.” It was this perception that compelled the U.S. to support a Canadian leadership role both in Haiti and on the R2P file. __
Although there is no space for an analysis of the entire ICISS report here, it is worth noting that it stressed that military intervention was considered a last resort, and that attention is to be paid to “direct prevention efforts.” According to the ICISS, such measures can “make it absolutely unnecessary to employ directly coercive measures against the state concerned.” __
Examples of preventive measures listed that can be found in the case of pre-coup Haiti include “political and diplomatic” efforts such as “friends groups,” (i.e. the ‘Friends of Haiti), or “problem-solving workshops” (i.e. the ‘Ottawa Initiative on Haiti’). More importantly for the purposes of this article, the ICISS lists “economic direct preventive measures,” sometimes of “a more coercive nature” that can be employed, such as “threats of trade and financial sanctions…threats to withdraw IMF or World Bank support; and the curtailment of aid and other assistance.” __
It is no coincidence that all of these “preventive” economic measures were undertaken against Haiti beginning immediately following Aristide’s landslide election in 2000, up to the February 29, 2004 regime change. __
On the one hand, the ICISS states that such “tough threatened direct prevention efforts can be important in eliminating the need to actually resort to coercive measures, including the use of force.” __
On the other hand, the authors note that some of the unintended consequences of such measures, responsibility for which rests with the state being “helped,” finds that “those who wish to resist external efforts to help may well, in so doing, increase the risk of inducing increased external involvement, the application of more coercive measures, and in extreme cases, external military intervention.” __
Here is where some declassified documents from U.S. and Canadian officials help illustrate a key point with respect to R2P. It wasn’t the intransigence of Aristide’s government that led to “increased external involvement,” and, eventually the “extreme case” of military intervention. Rather, using key multilateral institutions in conjunction with the other destabilizing efforts noted above, the U.S. and Canada themselves knowingly fostered conditions of “chaos” that could only lead to military intervention. __
One illustration of this concerns the deliberate holding-up of already approved loans for Haiti from the Inter-American Development Bank in 2001-2002. The details are drawn from the joint report, “Wòch nan Soley: The Denial of the Right to Water in Haiti,” by New York University’s Centre for Human Rights and Global Justice, the NYU School of Law’s International Human Rights Clinic, Dr. Paul Farmer’s Partners in Health, and the Robert F. Kennedy Memorial Center for Human Rights. __
This report shows, through an analysis of documents obtained via Freedom of Information Act (FOIA), that “political” motivations compelled the U.S. Treasury Department, working through the Inter-American Development Bank (IDB), to undertake “continuous efforts to block Haiti’s access to loans in response to these political concerns.” Only as “a reward for [the U.S.'s desired] political change in Haiti,” would the previously approved loans be dispersed. Notably, such loans were needed in order to provide essential life requirements to the people, such as water and health care. __
Importantly, the U.S. (and, evidently, Canadian) obstruction of these loans was a violation of the IDB’s Charter, which states that the IDB “shall not interfere in the political affairs of any member.” In the report, one U.S. official is cited, relaying to the Treasury Department that, in reality, there were “no obstacles to [the loan's] disbursement.” There was however, a way to manufacture obstacles, by undertaking to “slow” the process of releasing Haiti’s desperately needed funds, in accordance with U.S. political objectives. __
Canada’s role is not mentioned in the report, which might explain the Canadian media’s failure to report on its findings. __
One might reasonably assume that Canada was complicit with this process: media talking points for the Foreign Affairs bureau at the time justified Canada’s support for the policy, stating that Haiti must take steps “toward resolving the political situation before the resumption of assistance by the international community, particularly the IFI’s.” __
Such assumptions appear to be confirmed by documents obtained via Canada’s Access to Information Act (ATI’s).29 A few examples from these documents will show how Canada followed the policy of “slowing” the disbursement of loans to Haiti in lockstep with the U.S. __
Wòch nan Soley notes how the Organization of American States (OAS) was drawn into the center of the political struggle, even though in fact “the OAS position [on the loans] was irrelevant to the disbursement process.” Nevertheless, when brought in to assess the situation, OAS officials (led by U.S. Assistant Secretary General Luigi Einaudi, who, only weeks before Aristide’s ouster, publicly lamented that “the international community is so screwed up and divided that it is letting Haitians run Haiti”) agreed that the loans’ release “should be proportional to President Aristide’s progress toward ending political problems between rival parties in Haiti.” __
In a memorandum distributed by Canada’s Department of Foreign Affairs (DFAIT), on January 25, 2002, the “Canadian position” on the disbursement of loans and on the role of the OAS is stated explicitly: __
“The IDB (with the support of Canada as a member of the Council) continues to require a green light from the OAS…before supporting the resumption of large scale assistance [to Haiti].” __
Although as noted above, the OAS position was “irrelevant” to the releasing of funds, the Canadians imposed with the U.S. the belief that a “green light” from the OAS was still necessary. __
Consistent with the ICISS report, the memo correctly anticipates that a maintenance of the status quo policy, or, in the words of Canadian officials, the “consequence of inaction” on the part of the ‘Friends of Haiti’ would “lead to the descent of Haiti into chaos.” __
A month later, an Intelligence Assessment from the Canadian Prime Minister’s secretive Privy Council Office further stated that “Aristide must access blocked foreign aid or continue to lose ground, and he knows it.” __
In another memo, Canadian officials proudly refer to the “cooperative Canada-US working relationship” on the Haiti file. Not only was Canada closely coordinating its policy with the US, once the Bush administration took over the file from President Clinton, Canada virtually stood alone with the U.S. in defiance of a majority of the OAS member states who wanted, at the very least, for the loans to be disbursed. __
A Canadian memo dated July 25, 2002 acknowledges how the “majority” of the member states who comprise the OAS Permanent Council “favour release of some IFI funding” to Haiti. Only the U.S. and Canada stood in the way of this, even as Haiti’s ambassador complained that “No political group has the right to hold a Government and a people hostage.” _
_A few days later, one day before a major meeting of the Permanent Council (July 30, 2002), Canadian officials indicated that an exasperated Haiti planned to request approval of a resolution that would lead to a lifting of the barriers to the disbursement of loans. A Canadian official, who met directly with Haiti’s ambassador, conveyed to him “that Canada would not be in a position to support the Haitian draft.” __
Noting that the Haitian ambassador seemed to feel, nevertheless, that he “has the numbers necessary to push the resolution through,” the Canadian official said, “On straight numbers, he is probably correct - but at the moment, there are two key players outside of the tent.”
In case there is any mistake over who the “two key players outside of the tent” were, the next day, following the Permanent Council meeting where Haiti tried to table their resolution that would free up the aid, a Canadian official boasted how, “Firm opposition to the Haitian draft from USA and Canada…resulted in Haitian indication of willingness to work on revisions to the text.” __
Although forced to water down the resolution in order to make “it…acceptable to all,” that is, to Canada and the U.S., the Haitian ambassador defiantly decried to the Council that “Haiti will not accept the tutorship of the international community, or that of an institution which is working to carry out the agenda of some other government.” The ambassador added that “forcing Haiti to accept any outside framework is incompatible with the sovereign law of the people and government.” __
Nevertheless, the U.S.-Canadian “slowing” process yielded the desired result. By January of 2003, not long before the ‘Ottawa Initiative’ meeting, Canadian intelligence analysts would accurately predict that circumstances had deteriorated so much that “Aristide…could be forced to resign or could face a coup.” They even presciently noted how “Ex-military power brokers may be preparing for ‘Regime Change,’” and that according to “some observers,” it was conceivable that “hundreds of ex-soldiers could be mobilized, should conditions deteriorate sufficiently and a suitable leader appear.” __
Another Canadian memo drafted eight months before Aristide’s ouster (June 10, 2003) noted how “the gradual suspension of most external assistance” and the channeling of funds away from the Haitian state to NGO’s had the result of weakening the government; “Accordingly, the State’s capacity to respond to the needs of the population has been greatly diminished.” Publicly, however, it was Haiti’s “failure” and “bad governance,” coupled with Aristide’s increasingly “authoritarian” ways, that diminished the State’s capacity. __
No one knows how many Haitians lives were affected by this “gradual suspension” of aid. As Todd Howland of the RFK Memorial Foundation said, as a result of these obstructions, “Haitians have died. There have been actual deaths linked to the fact that the IDB never disbursed these loans.” __
Some $200 million in IDB loans ended up getting approved in late 2003, most of which did not get dispersed until the damage was done, and Aristide was overthrown, after which the International Financial Institution’s condition-laden funding taps opened. This period was described in a World Bank assessment as “a window of opportunity for implementing economic governance reforms…that may be hard for a future government to undo.” Another $215 million was approved during the coup government’s reign in 2005.33 Now, with a government in power that de facto ’shares sovereignty’ with the international community, the IDB is projecting a further $520 million to be dispersed between 2007-2011. __

Conclusion __
A full analysis of the impact and de facto implementation of R2P in Haiti is beyond the scope of this article. However, a few more general points about R2P can be made in closing.
In purporting to respond to critics of R2P in his new book, “The Responsibility to Protect: Ending Mass Atrocity Crimes Once and For All”, Gareth Evans, the person who is perhaps R2P’s leading lobbyist, attempts to dismiss “those who retain a strong aversion to imperialism, or perceived neo-imperialism” as erecting “straw men” by insisting on “hammer[ing] away at humanitarian intervention as the target, and only incidentally mention R2P…without acknowledging that the debate has moved on and the extent to which their concerns have already been conceptually accommodated.”
Unfortunately for Evans, no such ‘conceptual accommodation’ that would allow for the destabilization, regime change, and counterinsurgency war waged against Haiti, can be found to exist. As such, it seems reasonable to suggest that until the appropriate parties are held accountable for their policies, it is impossible to “move on.” Evans himself, as the president and CEO of the International Crisis Group (ICG), repeatedly cites ICG documents throughout his book. But when it comes to Haiti, there is not a single explicit reference to the situation in Haiti for the period covering 2004-2006 (despite the fact the ICG issued six Haiti-specific reports during the period).36 __
Writing about the topic of economic sanctions in a section titled ‘Operationalizing the Responsibility to Protect,” Evans warns, without mentioning Haiti, that “the capacity of financial sanctions to do real damage…should never be underestimated.” __
Far from exceptional, Evans’ evasion of R2P’s destructive application in Haiti appears to be standard fare. Indeed, noting the absence of such discussion in the Canadian discourse, one R2P advocate has noted, “The Canadian government’s justification for the 2004 intervention in Haiti, without open debate from an R2P perspective, has damaged the R2P campaign, particularly in Latin America and the Caribbean.” __
Even if marginalized, criticism of R2P in the case of Haiti is not as obscure as one might assume. In his memoir, Paul Martin describes how the Prime Minister of Jamaica, P.J. Patterson, resistant to the legitimation of the doctrine by the UN, “saw the responsibility to protect in the context of the recent ouster of Jean-Bertrand Aristide in Haiti.” Ever the expert at “personal diplomacy,” Martin was able to “persuade him to change his view, partly because of Canada’s bona fides in the region and in particular with respect to Haiti, as well as by arguing that no intervention would occur without regional approval.” __
The overall process by which such “regional approval” for Haiti’s occupation and the de facto implementation of R2P came about is, again, a topic for another paper. Even if earlier ‘damaged,’ the R2P Lobby’s campaign to achieve acceptance for R2P have proceeded apace since 2005. The doctrine has made inroads in the region more generally outside of Haiti. Earlier this year, a major R2P conference was held in Buenos Ares, Argentina, “Dialogue on Responsibility to Protect: Latin American Perspectives.” This was just one of numerous such conferences being held by the R2P Lobby, with an eye toward creating a “global R2P advocacy movement.” __
Fittingly, one of the two Haitian “civil society” activists to attend the R2P conference was Pierre Esperance, whose organization NCHR (later named RNDDH) actually fabricated the perpetration of “genocide” in Haiti during the “rebels” pre-coup incursion. With Canadian government funding, Esperance’s false claims were responsible for the wrongful imprisonment of Haiti’s Prime Minister, Yvon Neptune. He served more than two years in prison where he nearly died, before being released without charge in July 2006. Esperance’s false accusations helped provide post facto justification for “humanitarian intervention” and the invocation of R2P.
Given what we have seen here, perhaps the most disturbing potential development is that the R2P Lobby’s efforts have received a considerable boost from the election of Barack Obama. Far more than pre-emptive, unilateral wars, R2P appears to be the perfect complement to the U.S.’s expanding counterinsurgency and emerging “smart power” doctrines, to which Obama has already indicated a commitment. Some of Obama’s key cabinet picks (namely Susan Rice, and Hillary Clinton) and advisors close to the incoming administration’s camp (most notably top Clinton advisor Lee Feinstein, Samantha Power, and Anne-Marie Slaughter) are well-known advocates for R2P’s “operationalization.” __
With little sustained criticism of the doctrine, and an elite establishment that is desperate to “re-brand” the U.S. image so that it can “move from eliciting fear and anger to inspiring optimism and hope,” formal adoption of R2P seems possible under Obama, if not likely. __
At the same time, it should be remembered that it was the Bush administration’s consent that allowed for the adoption of R2P language in the 2005 UN World Summit Outcome document. Likewise, the same document formalized “democracy promotion” as the UN’s complement to the Bush-led “Freedom Agenda.” Obama, too, has expressed a commitment to the global “democracy” agenda, the interventionist cousin of the R2P doctrine. __
Equally, as pointed out in a book by a close advisor to Canadian Prime Minister Stephen Harper, the R2P doctrine, which ” the Canadian government has made…[as] the basis of its international policy in the coming decade,” essentially mirrors in “value motivations” the Bush administration’s 2002 National Security Strategy. Likewise, R2P finds resonance with the what (both Bush’s, and soon to be Obama’s) Secretary of Defense Robert Gates has described as the “balanced strategy” that is necessary for “Reprogramming the Pentagon for a New Age.” __
In Canada, the close affinity between “democracy” promotion and R2P is openly displayed. In Winnipeg recently, NED’s Canadian sister organization, Rights and Democracy, co-hosted a seminar, “Next Steps for Civil Society to Advance The Responsibility to Protect.” Under the Conservative government, Canada has quietly continued support for R2P and its funding has contributed to the growth of a “global R2P coalition.” And waiting in the wings to take political power is the new leader of Canada’s Liberal Party, Michael Ignatieff, cheerleader for the Iraq and Afghanistan wars, advocate of “Empire Lite,” and member of the R2P’s ICISS. _
Although this article has only focused on R2P’s de facto application in one context, the example of Haiti alone, combined with the R2P Lobby’s silence on the Haiti case and its close proximity to other interventionist projects, should compel those who are concerned with the erosion of state sovereignty, the [re-]emergence of a paradigm of “humanitarian imperialism,” and a continuation of the global counterinsurgency campaign (aka ‘war on terror’), to think twice about supporting R2P’s entrenchment as a global norm. __

Anthony Fenton is an independent researcher and journalist based near Vancouver, B.C. __

Antimilitarismustag: Kouchner, SFB 700, R2P

Montag, 27. Oktober 2008

Gestern fand im Mehringhof in Berlin der Antimilitarismustag (2008), organisiert von Libertad! statt (Programm). Geschätzte 200 Leute waren dort. Im Folgenden kurze Zusammenfassungen der Veranstaltungen über den frz. Außenminister Bernard Kouchner, über die Responsibility to Protect und den Sonderforschungsbereich 700.

Bernard Schmid, Journalist aus Paris, hat einen sehr guten Vortrag über Kouchner und dessen Positionen zu verschiedenen Konflikten der letzten Jahrzehnte gehalten. Es ging dabei kaum um einen persönlichen Angriff auf Kouchner, eher wurde dessen Biographie stellvertretend dafür vorgestellt, wie aus der ehrlichen Betroffenheit eines jungen Arztes, der in Konfliktgebieten arbeitet, ein oppertunistischer Interventionismus wurde, der Ruf nach militärischen Einsätzen, der am Anfang vielleicht aus Unkenntnis der Folgen militärischer Präsenz, später aber aus geopolitischen Machtinteressen erfolgte. Nebenbei erfuhr man einiges über die verschiedenen Konflikte und die jeweils herrschenden Diskurse über sie in Frankreich, sodass einigen danach der Kopf brummte.
Ungemein kompakt und gut vorgetragen. Hier der Ankündigungstext:

Vortrag: Wofür steht der Name Kouchner? Menschenrechte und Militärpolitik in Frankreich
Mit Bernard Schmid, Jurist und Freier Journalist in Paris
Bernard Kouchner war einer der MitarbeiterInnen des Roten Kreuzes, die nach ihrem Einsatz im Biafrakrieg 1971 die Organisation Ärzte ohne Grenzen gründeten. Die “french doctors” bestanden darauf, dass Nothhilfe keine Rücksicht auf nationale Souveränität nehmen dürfe. Seitdem hat er für das Recht auf humanitäre Interventionen gestritten. Heute ist der Linke Außenminister der rechten Regierung Sarkozy. Er forderte unter anderem eine Militärintervention, um die Hungernden in Birma mit Lebensmitteln zu versorgen. Was lässt sich daran ablesen, und was bedeutet dies für die Linke?

Die Veranstaltung zur Responsibility to Protect bestand aus zwei kürzeren Vorträgen. Zunächst hat Christoph Marischka versucht, darzustellen, weshalb die Vorstellung, Soldaten könnten Menschenrechte durchsetzen, abwegig ist. An der R2P-Argumentation kritisierte er:
- Die Rolle des Staates wird darin gesehen, Menschenrechte zu garantieren, tatsächlich sind Menschenrechte jedoch primär als Schutzrechte ggü. dem Staat zu verstehen.
- Die Möglichkeit, aufgrund von Menschenrechtsverletzungen die Souveränität zu verlieren, besteht nicht für starke Staaten, diese wollen also eine Rechtsordnung durchsetzen, die für sie selbst nicht gilt.
- Die R2P geht von einem völlig falschen Bild einer Außenpolitik aus, die sich an humanitären Zielen orientiert, tatsächlich zielt der Einsatz von Soldaten auf nationale Interessen ab.

An praktischen Problemen von “Schutz-Mandaten” nannte er u.a. folgende:
- Für eine effektive Kontrolle (bspw. gegen Genozide oder systematische Vergewaltigungen) sind sehr viele Soldaten nötig, in der DR Kongo etwa 2 Mio. Eine derartige Militärpräsenz führt wiederum zu Korruption, Prostitution und Waffenhandel, wie sich schon bei den 14.000 Monuc-Soldaten im Kongo zeige. Im Kosovo hingegen konnten selbst bis zu 40.000 Soldaten ggü. 2 Mio. Bewohner die Lage nicht dauerhaft stabilisieren.
- Je mehr Soldaten gebraucht werden und je unklarer das nationale Interesse, desto mehr muss auf noch schlechter ausgebildete und bezahlte Soldaten zurückgegriffen werden. Je demokratischer eine Armee und die Gesellschaft des Entsende-Landes, desto größer deren Weigerung für humanitäre und auch aus Sicht der Soldaten kaum militärisch erreichbare Ziele Leben zu riskieren.
- Kleinere Einsätze wirken stabilisierend auch in totalitären Staaten, weil sie auf die Unterstützung oder Duldung der jeweiligen Regierungen angewiesen sind. Arbeiten sie gegen diese geraten sie in die Defensive. Die Alternative ist die umfassende Besatzung, die mit der Zeit Unmut in der Bevölkerung weckt (dies kann durch taktische Angriffe durch regierungsnahe Truppen beschleunigt werden, indem die internationalen Truppen in Gefechte verwickelt werden, bei denen ZivilistInnen umkommen).
- Die Anwesenheit auch kleiner aber gut bewaffneter ausländischer Einheiten bringt Machtbalancen unabsehbar aus dem Gleichgewicht und führt damit zu neuen Allianzen und Eskalationen (Bsp. Tschad und Afghanistan). Je mehr Einsätze stattfinden, desto geringer das Wissen der Intervenierenden über die jeweiligen Machtfaktoren im Land.
- Wenn ein Massaker vor den Augen von Soldaten stattfindet, wird damit ein Ziel verfolgt. Sollen Menschenrechtsverletzungen verhindert werden, muss präventiv von der Schusswaffe Gebrauch gemacht werden. Die ist nur möglich, wenn die einheimische Bevölkerung per se als Kombattanten bertachtet wird und die Soldaten keiner zivilen Rechtsordnung mehr unterliegen.

Die “friedenswissenschaftlichen” Überlegungen zu einem “Schutz-Mandat” liefen letztlich auf die Doktrinen der Aufstandsbekämpfung und der zivil-militärischen Zusammenarbeit hinaus, die ebenso gegenwärtig von Militärs jenseits aller humanitären Zielsetzung entwickelt werden.

Anschließend nannte Emanuel Matondo von der Angolanische Antimilitaristische Menschenrechtinitiative IAADH zahlreich Beispiele, wie die afrikanischen Gesellschaften selbst (tw. über ihre Exil-Organisationen) eine zivile Beilegung von Konflikten erreicht oder befördert haben. Emanuel hat an einer Broschüre hierzu mitgewirkt: Das andere Afrika: Widerstand gegen Krieg, Korruption und Unterdrückung.
Ein integraler Frieden, der auch soziale Gerechtigkeit umfasse, könne nur zivil erreicht werden, da militärischer Konfliktaustrag auf Zerstörung beruhe und jeder Bewaffnete ein potentieller Krimineller mit dem Auftrag zu Töten sei. Matondo beschrieb allerdings auch Beispiele, wie Versuche ziviler Konfliktbearbeitung von der UN torpediert worden seien. Die UN, durchdrungen von Lobbyisten reklamiere ein Monopol auf Konfliktlösung und denke militaristisch (außerdem seien ihre Mitarbeiter arrogant). Äußerst positiv äußerte er sich hingegen über den internationalen Strafgerichtshof und seine Rolle in mehreren Konflikten. Er beschrieb auch, wie er in die Politik des ICC eingebunden ist.

Eine Diskussionsrunde zum SFB 700 “Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit: Neue Formen des Regierens?” versuchte zunächst den Ansatz dieser ForscherInnen-Gruppe zu umreissen. Dabei wurde u.a. kritisiert, dass die Ursachen von Konflikten nicht analysiert und in den betroffenen Gesellschaften selbst verortet würden und kritiklos auf Konzepte des früheren Kolonialismus für deren Durchdringung zurückgegriffen würde. Die “Lösung” besteht in der Öffnung dieser Gesellschaften insbesondere für marktwirtschaftliche Profitinteressen, die unhinterfragt als Aufgabe des Militärs gesehen wird. Doch das Militär sei hiermit überfordert und greife dabei zunehmend auf SozialwissenschftlerInnen zurück, die als “embedded Scientists” bezeichnet wurden. Aus dem Publikum wurde diese Kritik sowohl in Frage gestellt, als auch untermauert. Insbesondere wurde die Personalpolitik der FU Berlin kritisiert, die aus dem SFB und der neoliberalen Umstrukturierung der Universitäten hervorginge. Die Entscheidungsstrukturen würden zentralisiert, an der FU sei dieselbe Person für die Personalpolitik der FU wie der des SFB zuständig, es würden am Politikwissenschaftlichen Institut eigentlich nur noch Menschen eingestellt, die sich am SFB 700 beteiligen.

Soweit mal, darf gerne ergänzt werden.

R2P: a simple and powerful idea

Dienstag, 30. September 2008

Der Chef der International Crisis Group, der ehemalige Außenminister Australiens und stellvertretende Vorsitzende der ICISS, Gareth Evans, hat ein Buch zur “Verantwortung zum Schutz” veröffentlicht. Der Untertitel lautet ganz unbescheiden “Ending Mass Atrocity Crimes Once and For All”. Auch der Klappentext verspricht einiges: Die Verantwortung zum Schutz wird als “simple and powerful idea” bezeichnet, die im Stande sei, - ja nichts weniger als - “once and for all prevent a return to the killing fields.” Dort wird auch eine klare Kontinuität vom Holocaust über Kambodscha und Ruanda nach Darfur wiedergegeben. Der Klappentext, prominente Zitate zum Buch und zur R2P sowie Termine zur Vorstellung des Buches können auf der Homepage der ICG nachgelesen werden. Wie die Buchvorstellungen in etwa ablaufen, kann man beim International Institute for Strategic Studies in Erfahrung bringen.

Bei der ersten Buchvorstellung in New York gab es offensichtlich auch (kritische) Nachfragen zur R2P und schnell zeigte sich wieder, wie uneindeutig und hilflos eine Norm sein kann und wie leicht sie Missbraucht werden kann. Oder ist sie etwa zum Missbrauch prädestiniert?

Inner City Press berichten:

The following article is in response to questions asked of Evans of the R2P situation in Somalia, and the author’s criticism that the situation was not “yet” labeled as R2P.

If Somalia, where civilians are killed every day in a cross fire between Ethiopian occupiers and Islamic insurgents, does not trigger the so-called Responsibility to Protect, what good is R2P? Australia’s former foreign minister Gareth Evans was asked this question on September 17, as he pitched his R2P book to a handful of reporters including Inner City Press. “It’s not a classic situation,” Evans said of Somalia. “It has the capacity of deteriorating into mass atrocity crimes.”

But how many deaths does it take? Evans listed the now-stemmed violence in Kenya as “classic R2P;” a photograph from Kenya is on the jacket of his book and he noted that UN Secretary-General Ban Ki-moon cited R2P during the Kenya crisis. But the death toll by violence in Somalia is higher, and there is no end in sight. When Inner City Press pursued the issue, Evans turned to a fellow staffer of the International Crisis Group, who gently disagreed with her boss, saying that Somalia is a classic case, in that the government is not only unwilling but also unable to protect the people of the country. She acknowledged that war crimes are being committed, including by the Ethiopian troops. Somalia would be R2P, she said, except no one wants to go.

Evans made this same point about Darfur, noting that while none of the 22 needed helicopters has been given, there are some 11,872 suitable helicopters available around the world. Still, Evans argued against invoking R2P in Darfur, saying that it failed the “balance of consequences” test, in that intervention would put at risk the 2.5 million internally displaced people, and the North-South Comprehensive Peace Agreement.

Evans rather posited Burundi as a victory for R2P, a concept which he said needs to be “re-branded.” The first conceptual switch, he said, was from the French-inspired idea of the right to intervene to R2P, which is at least phrased from the point of view of the victims. Still, it was pointed out to him that R2P is often called just a reinterpretation of the white man’s burden. Evans countered that on a recent trip to New Delhi and Islamabad, he found “senior levels” of the Indian and Pakistani foreign ministries open to R2P, more so that the “multilaterals here” at the UN, who he said are suffering from “buyer’s remorse” after agreeing in 2005 to R2P.

Inner City Press asked Evans if he thinks China and Russia will invoke the concept any time soon. After pointing out Chinese representation on the High Level Panel that formalized the idea, Evans criticized Russia’s citing to R2P for its actions in South Ossetia. “To defend your own nationals is not R2P,” he said, “it’s national self-defense, under Article 51 of the UN charter.” He said that Russia “misused” the concept of R2P, while in his view France and Bernard Kouchner only “put at risk the consensus” by linking R2P to General Than Shwe’s blockage of foreign aid to Myanmar after cyclone Nargis. (…)

Differenzierte Debatte zur Human Security

Dienstag, 23. September 2008

Auf einem Seminar mit dem Titel “Afghanistan: Troops Out” im Rahmen des Europäischen Sozialforums in Malmö sprach Alexander Harang von der Norwegian Peace Association zum Verhältnis zwischen humanitärer Hilfe und militärischem Engagement in Afghanistan. Die Verknüpfung zwischen beiden sei in den PRTs institutionalisiert und die Hilfe der militärischen Zielsetzung untergeordnet. Deshalb sei in Afghanistan schlicht kein Raum mehr für humanitäre Hilfe, solange ausländische Truppen dort seien. Einige humanitäre Organisationen hätten deshalb ihr Engagement in Afghanistan abgebrochen.

Nach der Veranstaltung sprach ich ihn auf die Human Security Doctrine for Europe an, die eine solche Integration zwischen zivilen und militärischen Akteuren in Interventionstruppen (Human Security Response Force) vorschlägt. Er antwortete, dass das schlimmste am Human Security-Konzept die Responsibility to Protect sei.

Überrascht habe ich nun festgestellt, dass er im Auftrag des Norwegischen Außenministeriums (welches das Human Security-konzept aktiv befürwortet) einen ausführlichen Bericht über Human Security geschrieben hat, den ich leider nicht finden konnte. Nach dessen Zusammenfassung ist der Bericht eigentlich ganz gut und Militär-kritisch, fordert er z.B. explizit, dass humanitäre und Entwicklungsorganisationen zur Distanz zum Militär aufgerufen werden, dass Abrüstung nötig sei und die umweltschädigenden Effekte von Militär etc. mehr Beachtung finden.

Es gibt auch eine Zusammenfassung der Diskussion zur Vorstellung des Berichts, wo sich bspw. Ein Vertreter von Amnesty kritisch über die im Verhältnis zu den Menschenrechten diffusen Ansprüche der Individuen im Human-Security-Ansatz äußert. Insgesamt finde ich die Verknüpfungen zwischen Klimawandel, Armut, Migration und Sicherheit, die bei der Vernastaltung durchaus wohlmeinend thematisiert wurden, gefährlich und sie entsprechen genau den Verknüpfungen, die bspw. auch die NATO zu ihrer weiteren Rechtfertigung herstellt.

Es scheint, als würden die aktivisten in denjenigen Ländern, deren Regierungen den human Security-Ansatz Fördern, versuchen, den Diskurs aufzugreifen und gleichzeitig zivilmilitärische Zusammenarbeit und die R2P abzulehnen und Abrüstung zu fordern. Ob ihnen das gelingt, halte ich für fraglich.

Peacekeeping Plus: Das unmögliche Mandat

Montag, 08. September 2008

Von 4.-6. September trafen sich Vertreter der “Internationalen Gemeinschaft”, humanitärer Organisationen, westlicher Armeen und der NATO mit Menschenrechtskriegern, um den Zusammenhang zwischen Menschenrechten und “Friedensmissionen” zu diskutieren. Das Programm findet sich hier.

Dort sprach auch Gareth Evans, President der International Crisis Group, darüber, wie Mandate für robustere Friedensmissionen und “Feuerwehreinsätze” entsprechend der R2P zu gestalten seien. In seiner Rede stellte er fest, dass es noch keine passenden Mandate, vor allem aber keine passenden Ausbildungsprogramme, Doktrinen und “Rules of Engagements” gäbe, die den Schutz von Zivilpersonen effektiv in militärisches Handeln umsetzen. Was die Mandate und Doktrinen angeht, macht er einige Vorschläge.

Ich denke seine Ausführungen lassen sich gegenwärtig sehr gut am Beispiel Tschad belegen. Sie fassen im Wesentlichen eine sehr ausführliche Studie von Victoria K. Holt und Tobias C. Berkman mit dem Titel “The Impossible Mandate – Military Preparedness, the R2P and Modern Peace Operations” aus dem Jahre 2006 zusammen. Diese Studie ist bemerkenswert und wurde v.a. vom Human Security Program des kanadischen Außenministeriums finanziert und versucht eine Bestandsaufnahme aller entsprechenden Doktrinen und Trainingsprogramme westlicher Staaten, die tendenziell auf den Umgang mit ZivilistInnen abzielen. Außerdem stellt sie einige “Friedensmissionen” und ihre Probleme ganz gut dar, allerdings stets unter der Prämisse, dass ein robusteres mandat und robusteres Eingreifen die Situation verbessern würde. Das wird bzgl. der MINUSTAH-Mission noch relativiert. die MONUC hingegen wird als Lehrobjekt und auch als Vorbild sehr ausführlich behandelt. Hier finden sich auch eklatante Fehleinschätzunge und Verzerrungen. Ansonsten ist der Text überhaupt nicht naiv, sondern sehr ambitioniert. Er will tatsächlich Vorbedingungen schaffen für mehr, robustere und erfolgreichere UN- und R2P-Missionen auch ohne UN-Mandat.

R2P: Edward C. Luck stellt einfache Formel auf

Montag, 04. August 2008

In der Zeitschrift “Vereinte Nationen” 2/2008 erschien ein Beitrag von Edward C. Luck zur Responsibility to Protect mit dem Titel: “Der verantwortliche Souverän und die Schutzverantwortung - Auf dem Weg von einem Konzept zur Norm”, der ausnahmsweise hier online zu Lesen ist. Luck ist Sonderberater des UN-Generalsekretärs für die Schutzverantwortung und Vizepräsident sowie Studiendirektor an der International Peace Academy. Als solcher ist er wesentlich für die Umsetzung und Ausarbeitung der R2P - vor allem in theoretischer und damit auch rechtlicher Hinsicht - verantwortlich. Er galt bisher jedoch als eher vorsichtiger Promoter des Konzepts R2P, insbesondere als Legitimation von Militäreinsätzen, bspw. zuletzt bei der Debatte um Myanmar. Davon ist im Beitrag für die Zeitschrift “Vereinte Nationen” wenig zu spüren.

“Dieser Beitrag untersucht Inhalt und Geltungsbereich dieser Erklärung, ihre Auswirkungen auf das Konzept staatlicher Souveränität und einige der konzeptionellen, institutionellen und politischen Herausforderungen, denen UN-Generalsekretär Ban Ki-moon gegenüber steht, will er die Schutzverantwortung wie angekündigt ›operationalisieren‹ und »aus Worten Taten« werden lassen.(1)”

Der Artikel ist aus drei Gründen lesenswert. Erstens zeichnet er mit einigem Einblick in die UN-Interna die Entwicklung des Konzepts nach, zweitens steht er für einen vorsichtigeren - vielleicht sozialdemokratischeren Ansatz, das R2P-Konzept zur Norm zu machen und drittens stellt er einige einfache Behauptungen und Formeln auf, an denen sich eine Kritik der R2P evtl. abarbeiten kann.

Konzept oder Norm?
Zunächst einige Zitate zur Frage, was R2P bislang eigentlich ist, Konzept oder Norm:

“Die versammelten Staats- und Regierungschefs stimmten im Jahr 2005 nicht etwa einer neuen Norm bewaffneter humanitärer Interventionen zu, die sich außerhalb der etablierten – wenn auch allzu häufig ignorierten – Vorschriften der UN-Charta bezüglich des Einsatzes von Gewalt stellt. Tatsächlich unterstreicht Absatz 139, dass die in der Charta enthaltenen zwischenstaatlichen Entscheidungsprozesse sowie die des Sicherheitsrats genutzt werden sollen.”

“Generalsekretär Ban Ki-moon war allerdings in seiner Wortwahl etwas vorsichtiger als sein Vorgänger und bezog sich auf die Schutzverantwortung als ein »Konzept«, nicht als eine Norm.(7)”

“UN-Grundsätze werden auf bestimmte Weise mit der Zeit zu Normen.”

“Daher sollte daran erinnert werden, dass die Beschlüsse der Generalversammlung – auch die ihres Weltgipfels – für die Mitgliedstaaten nicht bindend sind. Das Ergebnisdokument hat nicht den Rechtsstatus eines ausgehandelten Paktes oder eines Vertrags. Es könnte jedoch politischen Einfluss auf die Haltung der Mitgliedstaaten nehmen.”

Seine Gesamtargumentation geht in die Richtung, dass die Verantwortung zum Schutz von je her Teil des Staatsverständnisses war (dabei bezieht er sich auch auf Hobbes, dazu später mehr) aber bis heute keine humanitären Interventionen - jedenfalls außerhalb der UN-Mechanismen - begründen soll. Trotzdem “war die Gefahr der Intervention eines Staates in einen anderen, wenn er seine Bürger als bedrohte Minderheit in diesem anderen (meist) benachbartem Staat begriff, zumindest seit dem 16. Jahrhundert Gegenstand internationaler Vereinbarungen.”

Später dann unter der Überschrift “enge Auslegung folgt eine zu den obigen Zitaten eher widersprüchlich erscheinende Aussage:

“Das Ergebnisdokument des Weltgipfels hat erheblich zur begrifflichen Klärung der Idee der Schutzverantwortung beigetragen. Es unterstrich, dass die Schutzverantwortung fest im bestehenden Rahmen des Völkerrechts verankert ist.”

Starke Staaten, Hobbes und eine einfache Gleichung
Ein restlos positives Verständnis von Staaten liegt offensichtlich Lucks Denken zu Grunde und es basiert - natürlich - auf Hobbes:

Zwar schreibt er zunächst von der großen Attraktivität der Universalität der Schutzverantwortung:

“Die Schutzverantwortung ist kein Euphemismus für militärische Intervention oder das Einmischen des Nordens in die Angelegenheiten des Südens. Die große Attraktivität dieses Konzepts beruht auf seiner universellen Anwendbarkeit: es erkennt an, dass sowohl einzelne Staaten als auch die internationale Gemeinschaft in diesem Bereich bestimmte Verpflichtungen haben.”

um später aber festzustellen:

“Starke Staaten sind fähig und willens, die Bewohner ihrer Territorien vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischer Säuberung und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu schützen. Wie das Ergebnisdokument unterstreicht, ist es die wichtigste Aufgabe der internationalen Gemeinschaft, den Staaten bei der Ausübung der Schutzverantwortung zu helfen. Schließlich sind Staaten hauptsächlich entstanden, um ihre Völker vor äußeren Bedrohungen und inneren Unruhen, vor dem »Krieg eines jeden gegen jeden«16, zu schützen. Laut Thomas Hobbes haben die Menschen in diesen Zeiten keine andere Sicherheit als jene, die ihnen ihre eigene Stärke und Erfindungskraft bieten. Mit Hobbes’ berühmten Worten: »In einer solchen Lage […] gibt es keine Zeitrechnung, keine Künste, keine Literatur, keine gesellschaftlichen Beziehungen, und es herrscht, was das Schlimmste von allem ist, beständige Furcht und Gefahr eines gewaltsamen Todes – das menschliche Leben ist einsam, armselig, ekelhaft, tierisch und kurz.«17 Um den bitteren Zuständen des Chaos zu entkommen, traten Individuen und Gruppen – ob Stämme, Klans oder Stadtstaaten – in einem ungeschriebenen Vertrag einen Teil ihrer individuellen und Gruppensouveränität an größere Gemeinschaften ab und erhielten im Gegenzug eine gewisse kollektive Sicherheit.”

Starke Staaten kommen also per se ihrer Schutzverantwortung im Inneren nach deshalb:

“…legte die ICISS die Verantwortung dorthin, wo sie wirklich hingehört: auf die Schultern des Staates. Die internationale Gemeinschaft trägt parallel dazu die Verantwortung, dem Staat zu helfen, seinen Verpflichtungen gegenüber der Bevölkerung auf seinem Territorium nachzukommen – unabhängig davon, ob es sich um die eigenen Bürger oder um Migranten oder Flüchtlinge handelt.”

Entsprechend:

“…versucht die Schutzverantwortung nicht, nationale Kerninstitutionen oder politische Entscheidungen neu zu erfinden, sondern lediglich staatliche Kapazitäten zu unterstützen, um die Abwärtsspirale in Anarchie und Unterdrückung zu verhindern.”

An anderer Stelle:

“Manche dieser Abkommen wurden von den Industrieländern des Nordens, andere von den Entwicklungsländern des Südens initiiert, doch die meisten spiegelten das gemeinsame Verständnis wider, dass effiziente und effektive nationale Regierungsführung eine stärkere internationale Zusammenarbeit an mehreren Fronten zugleich erfordert.”

Die einfache Formel

Wie verliert nun ein Staat seine Souveränität?

“Neil MacFarlane und Yuen Foong Khong weisen darauf hin, dass der ›Gesellschaftsvertrag‹ in Hobbes’ Welt entweder verletzt wurde, »wenn der Souverän das Individuum mit dem Tod bedrohte« oder »wenn er nicht länger die Funktion erfüllen konnte, für die er die Machtbefugnis übertragen bekam.«18

Mit der Souveränität kommt die Verantwortung, mit der Ausübung dieser Verantwortung kommt die Legitimität, und mit ihr das Vertrauen und die Zukunftsfähigkeit starker und moderner Staaten. Manche Staaten sind reich und andere arm, manche groß, andere klein, manche sozialistisch und andere kapitalistisch. Aber sie alle sind dieser Gleichung ausgesetzt sowohl im Verhältnis zu ihrer Bevölkerung als auch zur internationalen Gemeinschaft.”

Lucks Plädoyer
Insgesamt will Luck die Kritiker der Schutzverantwortung besänftigen. Die Möglichkeit einer militärischen Intervention stünde nicht im Mittelpunkt des Konzepts, wie diese befürchten, aber…

“…die Überbetonung des unwahrscheinlichsten Szenarios einer Intervention mit Waffengewalt hat dazu geführt, dass keine nachhaltige Diskussion in der Öffentlichkeit oder unter Experten darüber stattfindet, wie Staaten davon abgehalten werden können, den Weg des Völkermords, der Kriegsverbrechen, ethnischer Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit einzuschlagen.”

stattdessen:

“Befürworter [der R2P] werden Disziplin und Geduld brauchen, ihre Gegner den Willen, sich auf die tatsächlichen Vereinbarungen und nicht auf die möglichen Auswirkungen zu konzentrieren, die sie fürchten.”

Nicht nur Staaten seien die Adressaten der Schutzverantwortung und nicht nur Interventionen die Lösung sondern auch NGOs und klassische Menschenrechtsarbeit:

“NGOs verfolgen eine andere Strategie. Sie versuchen, internationale Netzwerke von Personen aufzubauen, die sich nicht nur verpflichten, an keiner der vier Verbrechen teilzunehmen, sondern auch, solche Aktivitäten zu melden, die zu diesen Taten aufstacheln oder diese vorbereiten. Die transnationale Zivilgesellschaft könnte außerdem eine zentrale Rolle dabei spielen, Gesellschaften von diesem Kurs abzubringen, sei es durch Öffentlichkeitsarbeit, lokale Aktionen oder das Anstrengen von Gerichtsprozessen…

Hier sei mir der Kommentar erlaubt, dass solche Arbeit keines UN-Weltgipfels bedurfte, um stattzufinden.

…Militärische Interventionen sollten bestenfalls die zweite Option sein und nicht im Mittelpunkt der Unternehmung stehen.”

Luck benennt am Ende drei Dilemmata des Konzepts R2P, die seiner Operationalisierung (und Normwerdung?) bislang im Wege stehen:

- Wann ist Prävention gerechtfertigt, wann steht also etwa ein Völkermord bevor?

- Einsatz von Gewalt: Wann stellt sie den letzten Ausweg dar und sollte die „internationale Gemeinschaft“ überhaupt so lange warten?
dazu schreibt er:

“In manchen Fällen ist ein Einsatz bestehend aus Friedenstruppen und humanitären Einheiten – auch bei zögernder Einwilligung der Gastregierung – hilfreich, um die Ordnung in einer zunehmend unkontrollierbaren Situation wieder herzustellen oder um kleinere Konflikte nicht ausufern zu lassen.”

- Frühwarnung: Hat sich bislang als schwierig erwiesen

Als konkrete Vorschläge bennent er am Ende folgende:

“Die ICISS drängte die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats, »sich darauf zu verständigen, ihr Veto nicht in Fällen anzuwenden, die die vitalen Interessen ihres Staates nicht betreffen, um somit die Verabschiedung von Resolutionen zur militärischen Intervention zum Schutz von Menschen zu blockieren, für die es ansonsten mehrheitliche Unterstützung gibt.«33 Louise Arbour ging kürzlich noch viel weiter, indem sie rechtliche Konsequenzen in Aussicht stellte, »für den Fall, dass die Anwendung oder Androhung eines Vetos Maßnahmen verhindere, die von anderen Mitgliedern als notwendig angesehen werden, um Völkermord oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu vermeiden.«34″

Letzteren hält er zwar für unrealistisch, ein entsprechendes Plädoyer unterstützt er aber: Eine Ächtung von Staaten, die im Sicherheitsrat “falsch” abstimmen und “blockieren”.

By the Way:
Wird Mitte August eine neue Ausgabe der Zeitschrift “Vereinte Nationen” erscheinen mit einem Schwerpunkt “UN und Regionalorganisationen”:

Aus dem Inhalt:
+++ Ekkehard Griep: Tendenz: steigend. Die Zusammenarbeit der Vereinten Nationen mit Regionalorganisationen in der Friedenssicherung +++ Sven Bernhard Gareis: Partner für den Weltfrieden? Die Zusammenarbeit zwischen EU und UN in der internationalen Krisenbewältigung +++ Janka Oertel, Johannes Varwick: NATO und Vereinte Nationen. Eine ambivalente Beziehung mit Entwicklungspotenzial +++ Axel W. Krohn: Die Vereinten Nationen und die Afrikanische Union. Asymmetrische Partnerschaft bei der Krisenbewältigung in Afrika +++

http://www.dgvn.de/zeitschrift.html

Humanitäre Hilfe aus Kanonenrohren?

Freitag, 20. Juni 2008

Das ISW hat einen weiteren guten Artikel zur R2P und Myanmar veröffentlicht. Darin wird nochmals deutlich, warum die dortige Junta die “Hilfe” etwas widerwillig angenommen hat:

Die USA nehmen dort mit 13.500 Soldaten am jährlichen Cobra-Gold- Manöver vom 13. bis 27. Mai am thailändischen Marinestützpunkt Sattahip teil. Im Vorjahr waren es nur 5000 Soldaten. Kern der US-Streitmacht ist der Flottenverband um den US-Hubschrauberträger “USS Essex”, letzterer mit über 1000 Soldaten und Offizieren und 1900 Marines an Bord und jede Menge Amphibienfahrzeugen für Landeoperationen im Schiffsbauch. Die “U.S. Navy-Kriegsschiffe könnten vom Golf von Thailand durch die Straße von Malakka nach Norden in die Bucht von Bengalen zum Irrawaddy Delta fahren”, spekuliert Kaplan weiter. “Landungstruppen” könnten dann Lieferungen zu den am meisten verwüsteten Landstrichen bringen. Mittlerweile hat der amphibische Träger Essex mit den Docklandungsschiffen Juneau und Herpers Ferry den Weg dorthin zurückgelegt und wartet in Sichtweite des Irrawaddy-Deltas, um an möglichen “humanitären Hilfsoperationen” teilzunehmen (www.marineforum,info/Aktuelles – 18.5. und 25.5.08). Der mit Tomahawk-Marschflugkörpern bestückte US-Zerstörer USS Mustin hat sich unmittelbar nach dem Wüten des Zyklon Nargis auf den Weg dorthin gemacht. Vor der Küste kreuzen zudem der französische Hubschrauberträger “Mistral” und die britische Fregatte “HMS Westminster”, allesamt angeblich mit tausenden Tonnen Hilfsgütern an Bord. Die einst waffenstarrenden schwimmenden Festungen scheinen mittlerweile in Care-Paket-Dampfer umgerüstet zu sein. Der britische Premier Gordon Brown zog bereits in Erwägung, in den Luftraum von Myanmar einzudringen und Hilfsgüter aus der Luft abzuwerfen. Etwaige Konfrontationen mit der myanmarischen Armee hätten dann zweifelsohne den Vorwand zu massiveren militärischen Eingriffen hergegeben.

Vor einigen Tagen wurde außerdem dieser Link über den Verteiler geschickt. Es handelt sich dabei um eine Art kritische Presseschau. Es wird dort auch ein Leserbrief zitiert, der an den Hurrikan Katharina erinnert:

Die westlichen Staaten würden in solchen Fällen auch keine iranischen oder arabische Helfern ins Land lassen. Selbst als der Hurrikan Katharina New Orleans unter Wasser gesetzt hatte und der landeseigene Katastrophenschutz einen ziemlich hilflosen Eindruck machte, hielt Washington die Grenzen für ausländische Helfer geschlossen. Nicht nur den sehr erfahrenen und für solche Zwecke hervorragend ausgerüsteten Teams, die Kuba und Venezuela entsandt hatten, wurde die Einreise verweigert, auch ein französisches Hospitalschiff das in der Karibischen See bereitstand wartete vergeblich auf seinen Einsatz.